PART Ⅳ. 자유주의 이론
SECTION 3: 외교정책결정이론-1960년대 이론들
○ 국제정치이론 vs 외교정책결정론
· 국제정치이론: 국가들 간의 관계. 국가 내부를 안 들여다 보고 국가 간의 힘의 관계에 집중
ex. 케네스 왈츠
· 외교정책결정론: 국가 내 외교적 행동이나 정책 결정을 다룸.
ex. 로즈노
○ 외교정책결정 이론의 핵심
- 바로 ‘인간’이라는 행위자이고/ 그들이 갖고 있는 ‘개별적’ 신념이나 인식이며,/ 나아가 인간 행위자들이 집단에 속해 있을 때 발생할 수 있는 집단사고(groupthink)나 관료정치현상인 것이다.
결국 국가나 기구/제도는 인간들에 의해 구성되고 운영되는 것이기 때문에 인간 행위자(정책결정자)들이 무엇을 믿고, 어떻게 상황을 인식하며, 어떤 조직에서 행동하는지 등은 국제정치에 매우 큰 영향력을 행사한다고 주장.
○ 제임스 로즈노(J. Rosenau)의 pre-theory(이론전 이론)
: 비교외교정책론을 만들기 위해 비교외교의 틀을 제시하고자 함
- 국가를 구분하는 3가지 기준
① 대국과 소국 : 대외환경
② 선진 경제와 후진 경제
- 선진경제- 법치주의- 역할변수중요
- 후진경제- 법치주의 x- 개인변수중요
③ 개방적 정치체제(민주주의)와 폐쇄적 정치체제(비민주주의)
- 개방적 정치체제: 사회수준 요구 무시할 수 없음.
- 5가지 차원의 변수
① 개인차원변수
- 정책결정자의 인성유형, 신념, 유년기 경험 등을 다룸.
② 역할차원변수
- 개인의 성향보다는 그가 속한 역할이 더 중요.
③ 정부차원변수
- 정부형태 특성 연구(대통령제와 의원내각제도에서 외교정책적 차이 연구함)
ex.여소야대, 소선거구제, 중선거구제, 의원내각제, 대통령제
- 관심전환가설 by. 윌켄펠트(Wilkenfeld): 국내정치적인 갈등을 외부적 요인에 의해서 봉합하려고 대외적 위기를 만든다.
④ 사회차원
- 국가사회의 비정부적 차원의 특성 혹은 사회전반에서 일어나는 상황전개를 통해서 외교정책을 설명
ex. 경제상황, 인구, 민족주의, 집단심리
- 횡적팽창압력이론 by. 츄크리&노오스(Choucri&North): 생산양식과 관계없이 인구팽창과 산업발달은 자원에 대한 수요를 불러일으켜 국가가 해외로 나가게 된다고 주장. 그리고 복수의 국가가 해외로 나갈 때 전쟁을 가져온다고 주장.
- 파워엘리트이론 by. 밀즈(C. W. Mills): 군산복합체로 이루어진 미국 내의 파워 엘리트를 분석, 정부정책에 영향을 미치는 군수산업체를 부각시킴.
ex. 아이젠하워 퇴임연설: 군부를 포함한 행정부와 산업체가 하나로 결탁한 이른바 '군산복합체(military-industrial complex)'의 실상을 지적하고 그 위험성을 경고함. (파워엘리트 주의)
“방대한 군사체제와 대규모 무기산업간의 결합은 전엔 미국인들이 경험하지 못했던 새로운 현상입니다. 경제, 정치, 심지어 정신 영역에까지 침투한 그것의 전면적인 영향력은 모든 도시, 모든 주 정부, 모든 연방 정부의 사무실에서 나타나고 있습니다 (…) 우리는 군산복합체가 그들의 의도와 상관없이 갖게 될 부당한 영향력을 경계해야 합니다. 잘못된 힘이 재앙적인 모습으로 등장할 가능성은 이미 존재하고 있고 앞으로도 지속될 것입니다. 우리는 군산복합체의 권력이 우리의 자유나 민주적 절차를 위협하는 걸 방치해선 안됩니다. 우리는 이를 당연하게 여겨선 안 됩니다. 깨어 있고 지식을 갖춘 시민들이 평화적 방법과 목표로 이 군산복합체를 통제할 때에 비로소 국가 안보와 자유가 함께 번영할 것입니다."
[네이버 지식백과] 전쟁은 ‘아메리칸 드림’을 위한 조건인가? - 군산복합체가 사라지기 어려운 이유 (주제가 있는 미국사, 강준만)
⑤ 체계차원
- 거시적, 장기적, 정태적인 체계구조상 특질과 단기적, 동태적인 상황전개가 나타남.
○ 외교정책 결정모델들 by 그레이엄 앨리슨(Graham Allison)
· 합리적 행위자 모델 vs 조직과정모델 vs 관료정치모델
1. 합리적 행위자 모델 (현실주의모델 이론인데 앨리슨이 끌어와서 설명함)
- 국가 지도자라면 당연히 이렇게 한다.(기계 같음) 합리성을 기초해 뭐가 제일 좋은 지 파악→ 이익 극대화 추구
여기서 국가 지도자 개인의 특성은 중요하지 않다.
- 결정주체: 국가지도자와 참모
- 4가지 가정
1) 인간은 이기적
2) 인간은 이성적 존재
3) 판단의 기준은 효용, 즉 쾌락에 있음.
4) 이익의 최적화된 결과를 추구함.
↔ 이 네가지 가정에 대한 비판: 헐버트 사이먼 '제한된 합리성'
(1. 상황 불확실 2. 인지·정보처리 불확실성 - 때문에 안 맞는다.)
comprehensive rationality → bound rationality → heuristic(추단)- 선입견이 중요 → 확률
2. 조직과정모델
- 조직 운영의 표준절차(SOP: Standard Operating Procedure)에 따라 행동. 미리 정해진 정책대안 중에서 이익 만족화를 추구한다.
- 결정주체: 관료조직 운영원리
- 관료적 편협성(국가이익의 중요도 ＜ 조직이익 중요도). 관료적 관성을 설명할 수 있음.
3. 관료정치모델
- 부처의 이익 ＞ 국가이익
- 부처 간의 밀고 당기기의 타협과 흥정이 중요 → 이 과정을 통해 대외정책을 결정한다. 따라서 국가이익의 합리적 극대화는 불가능.
○ 현실주의 vs 외교정책분석론
- 국가 간 분쟁과 협력의 원인을 알아내기 위해서는?
1. 현실주의 이론 → 방법론적 구조주의
현실주의 이론들은 '방법론적 구조주의'에 속하게 만든다.
국제정치에서 국가는 유일한 행위자이며 동질의 독립체이다 -위트코프
모든 국가 지도자는 힘과 권력 추구로 규정되는 국익의 차원에서 생각하고 행동한다 - 모겐소
국제정치체제는 무정부적이며 여기서 모든 국가는 생존을 위해 합리적으로 행동한다 - 왈츠
위에 적은 현실주의자들의 가정은 무정부적 국제체제에서 '유일'하고 '합리적' 행위자인 국가의 안보와 생존에 영향을 끼치는 환경구조적 요인들(ex. 국가들의 상대적 힘의 크기, 지정학적 조건 등)에서 답을 찾고 있다.
(즉 모든 국가는 합리적 행위자이기 때문에, 예측을 할 때, 국가의 내부 요인(정치상황)이나 개별 정치지도자들의 성격이나 성향 등은 주요 관심사가 아니다.)
현실주의 외교정책연구는 개별 정책결정자들을 '일반화'시키고, 복잡한 정책결정과정을 '암상자(black box)'로 취급함 → 그러다 보니 국제체제의 환경구조적 요인과 상황을 분석적·설명적 핵심으로 여기는 경향이 있음.
국내정치에서 "'누가' 어떤 역할을 하고 어떻게 상황을 해석하는가?"라는 질문은 분석 대상에서 멀어지는 대신 "'국제체제 수준에서 '무엇이' 발생하고 있는가?"라는 질문이 분석의 초점이 된다.
2. 외교정책분석론 → 방법론적 개체주의/ 구체적 행위자인 정책'결정자'와 정책이 만들어지는 결정'과정'에 초점을 두고 분석
- ‘개별적 인간’ 행위자와 그들의 상호관계, 그리고 소규모 엘리트 집단 및 관료정치 현상에 주목
- 논리적 근거와 전제: 합리성(rationality) 개념에 대한 비판
ex. “우리는 국제정치연구에서 합리성이라는 개념을 의도적으로 도입하지 않으며 또한 정책결정자들이 꼭 합리적으로 생각하고 행동한다고 가정하지도 않는다(Snyder 외 1962, 8).”
“자신이 처한 환경을 자신의 관점에서 다르게 해석하며 나아가 선택하거나 결정을 할 때는 대게 자신들만의 ‘심리적 환경(psychological environment)’ 속에서 한다(Sprout and Sprout 1968, 33-34).”
1) 개인(인간) - 정책결정자
(1) 특성(idiosyncrasy): 개성/ 행위자의 신념
ex. 정책결정자의 정치신념, 그들이 갖고 있는 상대 국가에 대한 이미지
(2) 인지(cognition): 심리적 경험이 인지를 형성. 인지가 정보를 필터링해 사물과 대상을 이해함.
2) 과정 - 정책결정과정
(1) 조직(group)
ex. 소규모 엘리트 집단(small group)→ 만장일치(concurrence seeking) 가능성 ↑
(2) 위기 봉착 시
○ 인지적 모형
: 인간이 판단하는데 있어서 합리적인 판단보다 인간의 지각능력에 의존해서 판단한다는 주장. Cognition map(인지 지도)와 도식(scheme)이 중요.
1) 로버트 저비스(방어적 현실주의) vs 공격적 현실주의: rationality가 중요
- 인지(perception)의 문제로 인간의 동기적, 정서적 측면이 고려되야 한다고 주장.
- 오인(misperception)해서 정책결정에 실수할 수 있다.
2) 전례유추모델
- 정책결정자의 신념체계가 먼저 작동하여 역사적 교훈을 통해서 해서는 안 될 정책부터 대안에서 배제한다고 주장.
ex. 뮌헨 신드롬: 뮌헨회담에서 히틀러에게 유화정책을 취한 것이 최악의 선택이었음을 깨달음 → 이후 지도자들은 현상타파적인 지도자의 행동을 보면 먼저 히틀러와 뮌헨의 교훈을 떠올림.
3) 인지적 일관성 모형(cognitive consistency)
- 인지모델의 세부적 모델로 심리적인 구조를 맞추는 모형.
4) 집단사고모델(groupthink model) by. I. J. Janis(제니스)
- 정책결정에 있어서 소수집단의 응집성을 강조함. 자신들끼리의 친밀도를 지키기 위해 잘못된 결정에 대해 반대를 하지 못하게 되는 집단 심리.
ex. 쿠바의 피그스만 사건
: 1961년 초 미군이 후원하는 쿠바 출신 반카스트로 무장세력이 쿠바를 침공했다가 실패. (케네디 대통령때문)
- 집단사고실험을 위한 8가지 증상
: 잘못불가의 환상, 합리화의 환상, 도덕성의 환상, 적에 대한 상동적인 태도, 동조압력, 자기검열, 만장일치의 환상, 자기보호·집단초병
- 집단사고 예방법
1) 조직원들에게 비판의 평가자 역할을 배당하여 조직원들이 편하게 반대와 의심을 가질 수 있게.
2) 지도자는 자신의 의견을 표현해선 안 됨.
3) 모든 유효한 반론들은 시험되어져야 함.
4) 회의 시 바깥의 전문가를 초빙하기.
5) 지도자는 회의동안 다른 사람을 지명 반론자(악마의 주장법)로 선임해야 됨.
○ 위기 시 정책결정모델
: 단기적인 상황에 대한 연구로 위기 시 정책결정모델이 만들어짐. / 위기가 어느 단계를 넘어서 과해야 함.
㉠ 중대가치에 대한 고도의 위협감으르 느낌 → 상황에 대한 정보부실, 상층정보가 많음.
㉡ 예기치 않은 상황의 기습적 발생 → 기존의 대응전략부재, 최고정책결정자선택 부재
㉢ 짧은 결정 시한 → 사안의 중대성, 시간과 정보제약 등에 따른 스트레스가 정책결정에 중대한 영향
○ 거울이미지 by. 케네스 볼딩(K. Boulding)
- 실체가 아닌 이미지만 보고 결정
○ 정치적 위험 회피 가설
- 외부위험: 외부적 피해
- 내부위험: 정치적 피해
○ 사이버네틱스 모델
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